Структура, регламент и документальное обеспечение деятельности заказчика в контрактной системе

В сложной иерархии государственных и муниципальных закупок, регламентируемой Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», институт экспертизы занимает ключевое место в механизме обеспечения законности, эффективности и результативности использования бюджетных средств. Вопрос надлежащей организации экспертизы 44-ФЗ является одним из наиболее значимых для заказчиков, поскольку именно от того, насколько правильно выстроены внутренние процедуры проверки соответствия результатов исполнения контракта установленным требованиям, зависит не только факт оплаты выполненных работ, но и защита публичных интересов, предотвращение злоупотреблений и минимизация рисков привлечения должностных лиц к административной ответственности. Настоящая статья, подготовленная Союзом «Федерацией судебных экспертов», представляет собой всесторонний анализ организационно-правовых аспектов проведения экспертных мероприятий, включая создание необходимых локальных актов, формирование комиссий, разграничение полномочий и документальное оформление результатов.

🔴Правовые основы организации экспертизы в системе государственных закупок

Фундаментальное понимание того, как должна строиться организация экспертизы 44-ФЗ, невозможно без обращения к базовым положениям действующего законодательства. Часть 3 статьи 94 Федерального закона № 44-ФЗ устанавливает императивную обязанность заказчика провести экспертизу для проверки предоставленных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) результатов, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта. Законодатель предусматривает два возможных способа проведения экспертизы: собственными силами заказчика либо с привлечением экспертов или экспертных организаций на основании отдельного контракта, заключаемого в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ.

Принципиальное значение для понимания организационной структуры имеет тот факт, что исполнение контракта представляет собой комплекс мер, включающий не только приемку и экспертизу, но также оплату, применение мер ответственности и совершение иных действий в случае нарушения условий контракта. Таким образом, организация экспертизы 44-ФЗ не является изолированной процедурой, а встраивается в общую систему управления контрактом, требуя координации действий различных структурных подразделений заказчика: контрактной службы, юридического отдела, бухгалтерии, профильных отделов, обладающих необходимыми техническими компетенциями.

🔴Локальное нормативное регулирование: разработка и утверждение внутренних документов

Эффективная организация экспертизы 44-ФЗ начинается с создания надлежащей локальной нормативной базы, регламентирующей порядок проведения экспертных мероприятий в конкретном учреждении или органе власти. Ключевым документом в этой системе является положение о проведении внутренней экспертизы результатов исполнения контракта, которое должно быть разработано в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ и утверждено руководителем организации.

В положении о проведении экспертизы целесообразно предусмотреть следующие разделы:

• Общие положения, определяющие цели и задачи экспертизы, нормативную основу ее проведения, сферу действия документа
• Порядок организации и проведения экспертизы силами заказчика, включая процедуру создания экспертной комиссии, требования к ее составу, права и обязанности членов комиссии
• Основания и порядок привлечения внешних экспертов и экспертных организаций
• Требования к оформлению результатов экспертизы
• Порядок учета результатов экспертизы при принятии решения о приемке или об отказе в приемке товаров, работ, услуг
• Ответственность должностных лиц за нарушение порядка проведения экспертизы

Наличие утвержденного положения позволяет унифицировать подходы к проведению экспертизы в различных структурных подразделениях, обеспечить единообразие применяемых процедур и минимизировать риски нарушений, обусловленных субъективным фактором или недостаточной квалификацией отдельных сотрудников.

🔴Организационная структура: формирование экспертной комиссии и распределение полномочий

Центральным элементом организации экспертизы 44-ФЗ при проведении ее собственными силами является создание экспертной комиссии из числа штатных сотрудников, обладающих необходимыми специальными познаниями в соответствующей области. Хотя закон прямо не требует создания именно экспертной комиссии, а говорит о возможности формирования приемочной комиссии, на практике наиболее эффективным является поручение проведения проверки группе специалистов, включающей представителей различных подразделений.

При формировании состава экспертной комиссии необходимо руководствоваться следующими принципами:

• Профессиональная компетентность: в состав комиссии должны включаться специалисты, обладающие необходимой квалификацией для оценки качества и объема представленных к приемке товаров, работ или услуг
• Представительство различных служб: целесообразно включать в комиссию представителей контрактной службы, юридического отдела, бухгалтерии, а также профильных специалистов
• Исключение конфликта интересов: члены комиссии не должны состоять в отношениях, которые могут повлиять на объективность их выводов

В положении о комиссии или в приказе о ее создании должны быть четко определены права и обязанности членов комиссии, порядок принятия решений (единогласно или большинством голосов), а также порядок оформления особого мнения члена комиссии, не согласного с выводами большинства.

🔴Документальное оформление организации экспертизы: приказы, распоряжения, регламенты

Важным аспектом организации экспертизы 44-ФЗ является надлежащее документальное оформление всех организационных мероприятий. Каждый случай проведения экспертизы, если она осуществляется силами заказчика, должен быть оформлен соответствующим распорядительным документом — приказом руководителя организации о создании экспертной комиссии для проверки результатов исполнения конкретного контракта.

В приказе о проведении экспертизы необходимо указать:

• Реквизиты контракта, результаты исполнения которого подлежат экспертизе
• Состав экспертной комиссии с указанием председателя и членов комиссии
• Сроки проведения экспертизы
• Перечень документов и материалов, подлежащих исследованию
• Порядок оформления результатов экспертизы
• Ответственных за организацию работы комиссии и предоставление необходимых материалов

Помимо приказов о создании комиссий для конкретных случаев экспертизы, в рамках организации экспертизы 44-ФЗ целесообразно разработать и утвердить постоянно действующие регламенты взаимодействия между структурными подразделениями при проведении экспертных мероприятий, порядок передачи документации, сроки рассмотрения материалов и иные процедурные вопросы.

🔴Организация взаимодействия с внешними экспертами и экспертными организациями

В случаях, когда для проведения организации экспертизы 44-ФЗ требуется привлечение внешних специалистов, заказчик должен выстроить систему взаимодействия с экспертами и экспертными организациями, обеспечивающую эффективное решение поставленных задач. Часть 1 статьи 41 Закона № 44-ФЗ устанавливает, что заказчики привлекают экспертов и экспертные организации для осуществления закупок в предусмотренных законом случаях.

При организации взаимодействия с внешними экспертами необходимо обеспечить:

• Правильный выбор способа определения исполнителя: как правило, закупка услуг экспертов осуществляется конкурентными способами, если только не имеется оснований для заключения контракта с единственным поставщиком
• Проверку соответствия привлекаемых экспертов требованиям законодательства, включая наличие необходимых лицензий, допусков, свидетельств о членстве в саморегулируемых организациях
• Получение от эксперта письменного уведомления о допустимости его участия в проведении экспертизы и об отсутствии оснований для недопуска к ее проведению
• Заключение контракта, содержащего детальное техническое задание с перечнем вопросов, подлежащих исследованию

Часть 8 статьи 41 Закона № 44-ФЗ устанавливает важное требование: если в отношении лиц, осуществляющих исследования, испытания, выполнение работ, оказание услуг, необходимых для проведения экспертизы, в соответствии с законодательством установлены обязательные требования, отбор экспертов для проведения такой экспертизы должен осуществляться из числа лиц, соответствующих указанным требованиям.

🔴Разграничение компетенции: внутренняя и внешняя экспертиза в системе организации

Ключевым элементом организации экспертизы 44-ФЗ является правильное определение случаев, когда допустимо проведение экспертизы собственными силами, а когда обязательно привлечение внешних специалистов. Часть 4 статьи 94 Закона № 44-ФЗ обязывает заказчика привлекать экспертов или экспертные организации к проведению экспертизы, если закупка осуществляется у единственного поставщика.

Из этого правила установлены многочисленные исключения, перечисленные в пунктах 1-9, 14, 15, 17-23, 24, 25, 25.1, 25.2, 25.3, 26, 28-30, 32, 33, 36, 40, 41, 42, 44, 45, 46, 47-48, 50-54 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ. Также обязательное привлечение внешних экспертов не требуется, если предметом закупки являются услуги экспертов или экспертных организаций, либо если результатом выполненной работы является проектная документация и результаты инженерных изысканий, уже прошедшие государственную или негосударственную экспертизу.

При организации экспертизы собственными силами заказчик должен исходить из того, что документом, подтверждающим проведение экспертизы, является оформленный и подписанный документ о приемке товара, работы или услуги. Отдельное заключение в этом случае не требуется, если иное не предусмотрено внутренними регламентами заказчика. Однако для сложных объектов, требующих подробного описания процесса исследования, целесообразно оформление отдельного акта экспертизы или заключения.

🔴Требования к экспертам и экспертной организации как элемент организации экспертизы

Важнейшим аспектом организации экспертизы 44-ФЗ является обеспечение соответствия привлекаемых экспертов требованиям, установленным законодательством. Пункт 15 статьи 3 Закона № 44-ФЗ определяет эксперта как обладающее специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла физическое лицо, осуществляющее на основе договора деятельность по подготовке экспертных заключений по поставленным заказчиком вопросам.

Часть 2 статьи 41 Закона № 44-ФЗ устанавливает категории лиц, которые не могут быть допущены к проведению экспертизы :

• Физические лица, являющиеся либо в течение менее чем двух лет, предшествующих дате проведения экспертизы, являвшиеся должностными лицами или работниками заказчика либо поставщика
• Физические лица, имеющие имущественные интересы в заключении контракта, в отношении которого проводится экспертиза
• Физические лица, являющиеся близкими родственниками с руководителем заказчика, членами комиссии по осуществлению закупок, руководителем контрактной службы, должностными лицами или работниками поставщика
• Юридические лица, в которых заказчик или поставщик имеет право распоряжаться более чем двадцатью процентами общего количества голосов

Эксперт или представитель экспертной организации обязаны перед началом экспертизы письменно уведомить заказчика и поставщика о допустимости своего участия в проведении экспертизы и об отсутствии оснований для недопуска к ее проведению.

🔴Организация экспертизы при поэтапном исполнении контракта

Значительная часть государственных и муниципальных контрактов предусматривает поэтапное исполнение, что налагает определенные особенности на организацию экспертизы 44-ФЗ. Пункт 8.4 части 1 статьи 3 Закона № 44-ФЗ определяет отдельный этап исполнения контракта как часть обязательства поставщика, в отношении которой контрактом установлена обязанность заказчика обеспечить приемку и оплату поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги.

При поэтапном исполнении контракта организация экспертизы 44-ФЗ должна предусматривать:

• Проведение экспертизы результатов каждого отдельного этапа в сроки, установленные контрактом
• Оформление документов о приемке по каждому завершенному этапу
• Возможность приостановления дальнейшего исполнения контракта при выявлении не устранённых недостатков на предыдущем этапе
• Накопление материалов экспертизы для последующей оценки результатов контракта в целом

Особое внимание при поэтапной организации экспертизы следует уделять вопросам полноты исследования: экспертиза каждого этапа должна подтверждать не только соответствие результатов данного этапа условиям контракта, но и готовность объекта к выполнению последующих этапов, а также отсутствие скрытых дефектов, которые могут проявиться в процессе дальнейшего производства работ.

🔴Документооборот при организации экспертизы: требования к оформлению и хранению

Эффективная организация экспертизы 44-ФЗ невозможна без надлежащего документооборота, обеспечивающего фиксацию всех значимых обстоятельств и действий участников экспертного процесса. В соответствии с разъяснениями уполномоченных органов, документы, подтверждающие проведение экспертизы, подлежат размещению в единой информационной системе.

В систему документооборота при организации экспертизы должны быть включены:

• Распорядительные документы о создании экспертной комиссии или о привлечении внешних экспертов
• Документы, подтверждающие квалификацию экспертов и отсутствие конфликта интересов
• Акты осмотра объектов исследования
• Протоколы отбора образцов и проб
• Протоколы испытаний и измерений
• Заключения экспертов или акты экспертизы
• Документы о приемке, отражающие результаты экспертизы

Все указанные документы должны храниться в течение установленного срока и быть доступными для представления контролирующим органам при проведении проверок соблюдения законодательства о контрактной системе.

🔴Организация контроля за проведением экспертизы и ответственность за нарушения

Завершающим элементом организации экспертизы 44-ФЗ является создание эффективной системы контроля за проведением экспертных мероприятий и применение мер ответственности за выявленные нарушения. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственность за нарушение порядка приемки и проведения экспертизы.

Часть 5 статьи 7.30.2 КоАП РФ устанавливает ответственность за не привлечение экспертов, экспертных организаций для экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги или отдельных этапов исполнения контракта, когда должны были привлечь, в виде штрафа от пяти тысяч до двадцати тысяч рублей. Часть 10 статьи 7.32 КоАП РФ предусматривает ответственность за приемку товара, работы или услуги в случае их несоответствия условиям контракта, если это привело к дополнительному расходованию бюджетных средств, в виде штрафа от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

В рамках организации экспертизы 44-ФЗ целесообразно предусмотреть:

• Внутренний контроль за соблюдением сроков и порядка проведения экспертизы
• Проверку полноты и обоснованности экспертных заключений
• Анализ выявленных недостатков и разработку мер по их предотвращению
• Взаимодействие с правоохранительными и контролирующими органами при выявлении признаков нарушений

Надлежащая организация экспертизы 44-ФЗ является не только обязанностью заказчика, но и эффективным инструментом защиты его интересов, позволяющим своевременно выявлять недостатки выполненных работ, обоснованно отказывать в приемке некачественной продукции и минимизировать риски неэффективного использования бюджетных средств.

На протяжении многих лет Союз «Федерация судебных экспертов» оказывает квалифицированное содействие заказчикам в вопросах экспертного сопровождения государственных контрактов, включая помощь в разработке локальных нормативных актов, регламентирующих организацию экспертизы 44-ФЗ, формировании экспертных комиссий и методологическом обеспечении экспертных мероприятий. Мы обладаем необходимым кадровым потенциалом, современным оборудованием и многолетним опытом проведения экспертных исследований в самых различных областях. Наши специалисты готовы выехать на объект в любом регионе Российской Федерации для проведения натурных исследований и отбора проб. Мы обеспечиваем полное и всестороннее исследование всех обстоятельств, имеющих значение для объективной оценки качества выполненных работ или поставленных товаров, и готовим экспертные заключения, соответствующие всем требованиям законодательства и способные защитить интересы заказчика в любых инстанциях. Именно для этих целей нами был создан специализированный ресурс, где можно получить подробную информацию обо всех аспектах организации экспертизы 44-ФЗ.